黨的二十屆三中全會《決定》提出，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。城市更新過程中，韌性是衡量更新成果的重要指標之一。為保障現代城市各類要素有序流動，燃氣、供排水、供熱、電力、通信等城市地下管線發揮著基礎作用。
記者在采訪時了解到，我國城市地下管線不同程度地存在新舊管網預留空間不足、缺乏統一管理導致各部門各行其是、安全監測預警機制有待完善等問題。
前期未進行統一規劃，導致新舊管網預留空間不足
近年來，多地發生燃氣事故，造成人員傷亡和財產損失，燃氣管網安全成為社會高度關注的話題。與之相應的，是部分地區燃氣管網老化的事實。
“我住的是個建成已有30多年的老小區，上次管道大修還是十幾年前。去年挖路修暖氣管時，看到旁邊的燃氣管表面坑坑洼洼，滿是銹跡，接口處也老化得厲害，不少居民都怕管道漏氣。”青海湟源縣讀者秦繼業表達了自己的擔心。
燃氣管網只是城市眾多地下管網之一。有專家表示，一方面，大多數城市最初的地下管網規劃設計缺乏前瞻性，加上檢修維護不到位，自然腐蝕下，管網老化較為嚴重；另一方面，隨著生活水平的提高，居民用電、用氣、用暖、供排水等需求逐年增加，管線運行壓力增大，容易破損引發事故。
除了老舊管網，幾年前新建的管網即便以城市總體規劃為前提，有的地方仍忽視管網建設完成后使用期限要在四五十年以上的要求，規劃沒有預留足夠的發展空間，難以順應城市快速發展的需要。廣西北海市水利局一名干部說：“在供排水管網設計之初，很多城市沒有充分考慮未來發展需要，無論是管網的深度、寬度還是水量都沒有在上下游相配套上下足功夫，城市內澇中80%以上的積水點是這個原因造成的。”
為解決上述問題，不少城市探索建設地下管廊。然而，各地不同程度存在地下管廊“收費難”和“入廊難”的問題。湖北武漢市住房和城市更新局相關負責人坦言，對比規劃入廊管線的類別和里程，目前武漢市管線入廊未達到預期目標。地下管廊改變了傳統管線運營模式，傳統模式中，管線單位自行建設、自行維護，擁有敷設通道權屬；而新模式下，管線單位沒有敷設通道權屬，還需繳納較高的入廊費和日常維護費，入廊積極性普遍不高。而且已經入廊的運營項目中，也有運營單位不愿繳納費用。
地下管網涉及多部門，數據信息及管網資料不聯通
地下管廊建設運營是一項系統工程，涉及城鄉建設、水務、城管、自然資源等多部門，供電、燃氣、電信等多方。“由于電力、通信等管線由國家相關部門和單位垂直管理，其建設改造方式、時間、投資和維護運行等都由行業條線決定，地方政府和管線單位在建設時機、投資時序、入廊收費等關鍵問題上較難達成共識。”中國人民大學公共管理學院教授唐鈞說，由于沒有明確的投入回報方式和預期，市場力量參與積極性不高，也制約了城市地下綜合管廊建設的推進和推廣。
同樣，湖南邵陽市讀者鄧忠林來信表示，窨井蓋為何總成為平整路面上的坑？究其原委，窨井分別歸屬排水、供水、電力、通信、燃氣、市政等多個部門，如要集中施工較難協調。
唐鈞也指出，地下管網分屬多個部門，各部門對于建設計劃、工程實施、運行維護等方面缺乏統一規劃，規劃建設、管網鋪設、“破路”“破綠”施工等數據無法實現整合共享，重復投資、重復建設、重復開挖現象多，也就導致了群眾反映較多的“拉鏈路”問題。
多頭管理也導致管網信息管理各自為政，存在資料缺失的現象。我國目前約70%城市的地下管線沒有系統的基礎性城建檔案資料，地下管線分布不清的狀況普遍存在。據同濟大學土木工程學院助理教授喬永康介紹，不少城市，特別是西部城市、北方城市很多管網由企業運營管理，企業更新改造意識不強，資金投入不夠，部分管網由于建設年代久遠、圖紙資料缺失、數據不完整、權屬不清晰，導致改造施工進展困難。尤其是老城區道路較窄，地下管路復雜，施工對居民生產生活影響較大，短期內無法大面積開展，只能逐年分步推進實施，這就導致申請中央補助資金比較困難，地方財政負擔沉重。
多數城市現有地下專業管網的資料都以圖紙、圖表等形式記錄保存，采用人工管理方式。“這導致安全信息不準確、不充分，檔案保存分散，資料缺失。而且一些城市地下管線的建設和改造工程完成后，管線信息也未能實現同步更新，導致信息資料在實際中難以被應用。”喬永康說。這些問題為地下管廊在線監測、建設智慧城市帶來諸多困難。
此外，湖南長沙市住房和城鄉建設局有關負責人表示，部分地下管網技術規范、實施標準、保障措施等沒有統一標準，致使各部門在實踐中的做法不一。管網監管也存在落實不到位的情況，如在實踐中一些地方沒有按照“誰投資、誰建設、誰受益”的原則加強對地下管網的監督管理。此外，地下管網的安全監測預警也未能完全滿足現實需求，地下管網數字化監控系統建設相對滯后，智能化監管水平仍有待提高。
建議新老城區分類施策，完善城市規劃管理和建設標準
要想搞好城市更新，提升城市韌性，統一規劃不能少，要明白更新方向在哪里、著力點在哪里。
公共服務設施存在哪些短板、慢行體系建構堵點在哪、哪些內澇積水點久治不愈……遼寧沈陽市為城市“體檢”細化了26個治理方向。“我們通過整合城市自體檢、第三方體檢、社會滿意度調查結論，形成年度城市問題清單和治理建議清單，之后有針對性地進行‘體檢’結果轉化，聚焦城市病癥，推動城市更新項目生成。”沈陽市城鄉建設局有關負責人介紹。
具體到城市韌性方面，老城區、新城區分類施策。該負責人表示，針對老城區，通過摸排各種管線現狀，整合路徑資源，隨著道路的修繕或專項工程建設對管線交叉復雜的區域統一進行整改，降低相互沖突的安全風險；針對新城區，在城市規劃建設前，綜合考慮各種管線需求，合理規劃布局或統一建設綜合管網，并盡可能在城市建設發展過程中一次性建成，避免后續各種管線隨意布置或重復性開挖破壞市容市貌。
“比如城市供排水管網問題，不僅與裝備、技術、資金有關系，還與政府的整體統籌規劃有直接關系。先完善政府層面的頂層設計，將供排水管網規劃到位，再解決后續管網的完善、維護、運營等問題。”沈陽市水務局排水管理處處長唐明星建議，成立由住建、自然資源部門牽頭，電力、水務、燃氣等相關部門和管線權屬單位及轄區政府共同參與的規劃建設管理體制。
一些城市多雨易澇，可將建設海綿城市作為提升韌性的抓手。湖北宜城市讀者鄭穎來信指出，城市因雨發生內澇，除了瞬時雨量過大，還與城市規劃及建設過程中并未充分考慮洪澇災害風險有關。以排水系統為例，眾多城市雖然在“年年挖，年年建”，但排水系統設計建設標準低，設施維護更新不及時，老化損毀嚴重。建議在城市規劃時，充分考慮極端天氣發生的可能性，將韌性城市思維貫穿規劃、設計、建設、管理和運維的全過程。
“城市充滿韌性，并不意味著可完全避免災害，應通過不斷學習、不斷加強對災害特征和城市防災能力建設的認知，以使城市能夠有效應對災害。”中國石油大學（華東）建筑系教授鄧慶堯認為，韌性城市具備“百折不撓”的品質，能讓城市人民獲得更多的安全感，“當前，全國各地的城市更新建設正加快實施，應該抓住這一契機，為城市注入韌性要素，既解決當前面臨的問題，又著力防范未來城市可能遇到的風險。”
應完善監測預警機制，統籌第三方力量推進更新工作
城市韌性往往體現在常規管理技術標準明確，監測預警閉環可控，在相對確定的預期中動態調適。
湖北黃石市是位于長江中游的“百湖之市”，近年進行了修復排水干渠、改建排澇泵站等改造工程。“黃石目前嘗試對全市中心城區10個低洼點位進行實時監測”，黃石市城市管理執法委員會市政科負責人孟凱介紹，黃石在10個低洼點設置了水位監測裝置，并接入一個名為城市生命線的平臺。“下雨時，可以將低洼點的水位信息即時反饋到平臺的指揮中心。后期我們還把監測點擴大到城區的重要道路以及學校、停車場等重點場所。”孟凱說。
在沈陽市渾南區文源街，記者看到，燃氣施工人員正在安裝“管網哨兵”。“‘管網哨兵’就是燃氣管網泄漏檢測儀，主要用于監測重點風險點，可安裝在地面或地下燃氣管網沿線窨井內，一旦出現燃氣泄漏，就會自動報警。”沈陽市城鄉建設局燃氣處處長何偉介紹，除管網燃氣監測外，沈陽還推進居民用戶燃氣報警器補全安裝工作，進一步完善監測預警機制。燃氣報警器大范圍使用，為提升社區市政基礎設施的監測預警能力、及時診斷管線故障、精準判斷破損部位等奠定了基礎。
“當然，增加部分智能設備和傳感器、加強智慧化技術的應用、推動數字化技術在城市地下安全領域落地，均是韌性城市建設中值得嘗試的舉措。”何偉還建議，制定管線數字化檔案，形成地下管網一張圖，將靜態數據和動態數據集成在同一平臺上統一管理。
推進城市更新，資金缺口怎么填？喬永康認為應該鼓勵第三方力量積極參與，支持行業企業統籌整合相關渠道資金。
以華東某市為例，該市通過吸收管線單位投資入股，其中城投集團占股45%、水務集團占股20%、供電公司占股15%、燃氣集團占股20%，共建共治管廊。管廊建成后的日常運維管理由城投管廊公司承擔。這一創新模式不但解決了地下管廊權屬的困境，也改善了運營單位入廊費過高的問題。而且，地下綜合管廊投資大、回報周期長，為避免出現資金周期錯配問題，城投管廊公司與當地銀行簽訂融資協議，利用銀行貸款、項目資本金和政府財政補貼，形成了可持續的項目資金保障機制。同時，該市研究制定了入廊收費保障機制和實施政策，增加剛性約束條款和激勵支持內容，增加對入廊建設項目的稅費減免等優惠政策，建立與收費機制相協調的投融資模式，實現綜合管廊科學、可持續發展。
（原文刊載于《人民日報》2024年10月14日第07版。如果有侵權或不當之處，請聯系我們，我們將立即處理。）
